Stellungnahme zur Studiengebührensituation

Stellungnahme zur Studiengebührensituation
an der Johannes Kepler Universität Linz

Abstract

Die Österreichische HochschülerInnenschaft an der Johannes Kepler Universität Linz fordert alle Senatsmitglieder auf, gegen die Einhebung autonomer Studiengebühren an der Johannes Kepler Universität Linz einzutreten. Diese Aufforderung begründet sich einerseits aus der rechtlich unsicheren Situation, andererseits auch auf Basis bildungspolitischer und strategischer Argumente, die untenstehend weiter ausgeführt werden.

Begründung

Die Einhebung autonomer Studiengebühren, wie sie derzeit von Minister Karlheinz Töchterle forciert wird, ist aus mehreren Gründen abzulehnen. Im Folgenden sollen die bedeutendsten Kritikpunkte zur Meinungsbildung herausgegriffen werden.

Grundsätzlich plant die Johannes Kepler Universität Linz folgende autonome Studiengebührenregelung in ihrer Satzung zu verankern:

[1] Ordentliche Studierende haben einen Studienbeitrag von 363,36 Euro (Nachfrist: 399,70 Euro) pro Semester im Voraus zu entrichten.

[2] Kein Studienbeitrag ist zu entrichten von ordentlichen Studierenden, welche die österreichische StaatsbürgerInnenschaft besitzen, von EU-BürgerInnen oder Personen, die aufgrund völkerrechtlicher Verträge dieselben Rechte für den Berufszugang haben wie InländerInnen.

[3] Die im UG 2002 festgeschriebenen Ausnahmeregelungen bei Betreuungspflichten oder Berufstätigkeit im Verdienstausmaß von mindestens dem 14-fachen der Geringfügigkeitsgrenze des Vorjahres sollen erhalten bleiben. Hier ist jedoch darauf hinzuweisen, dass von einigen JuristInnen bezweifelt wird, dass der Gesetzeskorpus mit den Satzungsregelungen in Verbindung zu setzen ist – im Zweifelsfall könnten die genannten Ausnahmeregelungen also entfallen.

1. Ungewisse rechtliche Situation

Seit der Verfassungsgerichtshof mit seiner Erkenntnis vom 30. Juni 2011 (G10/11), den § 91, Absätze 1, 3 und 8 des Universitätsgesetzes (UG 2002) als verfassungswidrig aufgehoben hat, können in Österreich keine Studiengebühren auf gesetzlicher Grundlage mehr eingehoben werden.

Daraufhin wurde der Verfassungsjurist Univ. Prof. Dr. Heinz Mayer mit der Erstellung eines Gutachtens beauftragt, dass die geänderte Rechtslage darlegen sollte. Mayer kommt in seinem Gutachten vom 05. Oktober 2011 zum Schluss, die Universitäten seien befugt, „in ihren Satzungen Regelungen über Studiengebühren zu erlassen“. Hierbei stellt Mayer auf Art. 81c Abs 1 BV-G ab, welcher die Universitätsautonomie regelt. Geht es nach Mayer, dürfen Universitäten, frei nach dem Motto „Alles was nicht verboten ist, ist erlaubt“, lediglich keine gesetzwidrigen Regelungen in ihren Satzungen beschließen, haben ansonsten aber freie Hand. Die Einhebung autonomer Studiengebühren sei also nur deshalb legitim, weil sie durch kein Gesetz explizit verboten wird.

Mayers Rechtsansicht stehen mehrere Gutachten (Verfassungsdienst Bundeskanzleramt, Verfassungsjurist Werner Hauser, Verfassungsjurist Theo Öhlinger) gegenüber, die eine autonome Regelung von Studiengebühren als klar rechtswidrig einstufen und als dem Legalitätsprinzip („keine Rechtsnorm ohne Grundlage“) widersprechend ansehen. Öhlinger führt mit Hinweis auf den vielzitierten Art 18 Abs 1 B-VG aus, dass eine Verordnung in diesem Sinne nur präzisieren darf, was bereits im Gesetz vorgezeichnet wurde (vgl. VfSlg. 7945/1976, 9226/1981). Dies trifft für das UG 2002 keinesfalls zu, da es gerade die, wegen ihrer Unkonkretheit bereits aufgehobenen Absätze 1, 3 und 8 des § 91. UG 2002 sind, welche die Einhebung von Gebühren normierten. Weiters wurde bereits in früheren VfGH-Urteilen (vgl. VfSlg. 16853/2003 bzw. VfSlg. 7903/1976) festgestellt, dass nicht-territoriale Selbstverwaltungskörper (wie etwa Universitäten als selbstverwaltungsähnliche Einrichtungen) nur auf Basis eines Gesetzes Verordnungen erlassen können. Ein „gelockertes Legalitätsprinzip“ für autonome Satzungsregelungen, wie es von Mayer angedacht wird, existiert folglich nicht und wurde vom VfGH auch in Vergangenheit restriktiv abgelehnt. Das Legalitätsprinzip (Art 18 B-BG) verlangt unter anderem die ausreichende Spezifizierung des Inhaltes einer Verordnung durch das Gesetz. Dazu muss „der Inhalt der Verordnung im Gesetz hinreichend bestimmt sein, d.h. es müssen schon aus dem Gesetz selbst alle wesentlichen Merkmale der Verordnungsregelung ersichtlich sein können“ (vgl. VfSlg. 2294/1952, 4662/1964, 7945/1967, 10899/1986, 11938/1988).

Zwischenfazit: Es zeigt sich, dass die Einhebung autonomer Studiengebühren in der Satzung der Johannes Kepler Universität Linz auf rechtlich wackeligen Beinen steht. Letztendlich wird die Rechtssicherheit durch den Verfassungsgerichtshof wiederhergestellt werden müssen. Einen solchen Rechtsstreit austragen zu müssen, kann nicht Aufgabe der Universitäten sein. Diese brauchen klare Regelungen seitens der Politik, die ihre eigenen Versäumnisse nicht auf die Hochschulen abwälzen darf.

Von Seiten der Hochschülerinnen- und Hochschülerschaft an der Johannes Kepler Universität wurde bereits eine Klage vorbereitet, um die Rechtssicherheit für die Studierenden wiederherzustellen. Die Universität wird sich im Falle einer Aufhebung der Satzungsregelung durch den VfGH folgendem Kostenrisiko gegenüber sehen: Neben den Anwaltskosten sind von Seiten der Universität die Erstattung des Pauschalbetrages von 220,00 Euro, sowie ein Kostenersatz i.H.v. 2.000,00 Euro + 20 % USt (=2.400,00 Euro) zu tragen. Das Maximalrisiko pro Beschwerde beläuft sich daher auf 2.620,00 Euro + eigene Vertretungskosten. Ferner sind die Universitäten natürlich verpflichtet, den erfolgreichen BeschwerdeführerInnen die Studienbeiträge i.H.v. 363,36 Euro zu erstatten.

2. Mangelnde Finanzierungswirkung

Von der mangelnden Rechtssicherheit abgesehen, zeigt sich die unzureichende Finanzierungswirkung von Studiengebühren. Bei einem gesamtuniversitären Bilanzvolumen von 123,6 Millionen Euro (2011), würde die Einhebung von Studiengebühren einen Ertrag von rund 1,2 – 1,3 Millionen Euro jährlich bringen (rund 1% des Gesamtbudgets) – davon sind etwaige Verwaltungskosten abzuziehen. Aufgrund der unsicheren rechtlichen Situation ist es jedoch zweifelhaft, ob die Universität überhaupt von den Mitteln Gebrauch machen könnte, oder ob diese nicht sofort in einer Rückstellung zu binden sind, um für eine etwaige Rückzahlung vorbereitet zu sein. Stellt man auf das Prinzip der unternehmerischen Vorsicht ab und geht davon aus, dass Universitäten den weiter oben angegebenen Maximalbetrag von 2.620,00 Euro + Vertretungskosten + Studiengebührenrückerstattung zu tragen haben, zeigt sich, dass die Johannes Kepler Universität im Begriff ist, ein untragbares Risiko in Kauf zu nehmen, dass aus einem unternehmerischen Kontext definitiv als abenteuerlich angesehen werden kann und dem im Falle der Rechtmäßigkeit von Studienbeiträgen ein finanzieller Ertrag gegenübersteht, der bei Weitem nicht ausreicht, um den hochschulpolitischen Herausforderungen der Zukunft gewachsen zu sein. Im Gegenteil: Die Finanzierungswirkung von Studiengebühren reicht nicht einmal aus, um den Status-Quo beizubehalten.

Zwischenfazit: Studiengebühren tragen in keiner Weise zu einer soliden Hochschulfinanzierung bei. In Anbetracht der unsicheren rechtlichen Situation steuern jene Universitäten, die eine autonome Satzungsregelung in Betracht ziehen, auf einen massiven finanziellen Schaden zu, der die Finanzprobleme der einzelnen Hochschulen weiter verstärken wird.

3. Bildungspolitische Paradigmen

Die bildungspolitischen Auswirkungen der Einführung von Studienbeiträgen sind hinreichend untersucht und sprechen eine deutliche Sprache: Mit Einführung der Studienbeiträge im Jahr 2001 zeigt sich ein deutlicher Knick in der Studierendenstatistik. In der Studierendensozialerhebung 2009 wird ein Rückgang von 21% bei den inländischen Studierenden und von 9% bei den ausländischen Studierenden gemessen (vgl. Studierendensozialerhebung 2009: 30).

Darüber hinaus zeigt sich, dass die Erwerbstätigkeitsquote von Studierenden mit der Einhebung von Studierendenbeiträgen korreliert. In Linz sind laut Studierendensozialerhebung 66% der Studierenden im Ausmaß von durchschnittlich 20,6 Wochenstunden erwerbstätig – das ist der höchste Wert in ganz Österreich. Die Einhebung von Studienbeiträgen wird zu einer weiteren Zunahme der Berufstätigkeit führen, was zu Studienzeitverzögerungen und einer erhöhten AbbrecherInnen-Quote führt. Weiters zeigt sich, dass die Anzahl jener Studierender, an die ein Stipendium ausgezahlt wird, seit Jahren rückläufig ist. Das österreichische Stipendiensystem kann schon jetzt als unzureichend bezeichnet werden – eine Erhöhung aufgrund der möglichen Einhebung von Studiengebühren wird jedoch politisch nicht einmal diskutiert und ist in Zeiten knapper Kassen auch nicht zu erwarten. Die Studierenden haben also auch keine Unterstützung durch ein ausgebautes Stipendiensystem zu erwarten.

Zwischenfazit: Oberösterreich braucht mehr – und nicht weniger HochschulabsolventInnen. Nur so ist die Spitzenposition des Landes Oberösterreich auch in Zukunft zu sichern. Die Einhebung von Studiengebühren führt aber zu einem massiven Anstieg an Studienabbrüchen, einer Ausweitung der Berufstätigkeit und beeinträchtigt die soziale Durchmischung an den Hochschulen. All das sind Effekte von Studiengebühren, die in keinerlei Relation zu ihrer – wie oben ausgeführt ohnehin zweifelhaften – Finanzierungswirkung stehen.

4. Strategische Paradigmen

Die Johannes Kepler Universität Linz beklagt die massive politische Einflussnahme im Bezug auf die Entscheidung über die Einhebung von Studiengebühren im Rahmen der abzuschließenden Leistungsvereinbarungen zwischen Universitäten und Ministerium. Es ist offensichtlich, dass der zuständige Minister Karlheinz Töchterle nicht davor zurückschreckt, die Universitäten im Zuge der Leistungsvereinbarungsverhandlungen zur Wiedereinführung von Studiengebühren zu zwingen. Hier muss sich auch der JKU Senat die Frage stellen, ob dies die Art ist, wie in Zukunft Politik gemacht werden sollte und ob der Einsatz solcher Mittel protestlos hingenommen werden kann. Wenn der zuständige Minister Töchterle als nächsten Schritt offen über die autonome Regelung des Stipendiensystems – und damit der sozialen Absicherung von Studierender – nachdenkt, dann kann erahnt werden, wohin der Weg gehen soll: Statt politischer Gestaltung wird der Hochschulsektor auf Jahre hindurch der (Gebühren-)Willkür und dem legistischen Chaos überlassen.

5. Fazit

Zusammenfassend zeigt sich, dass die Einhebung autonomer Studiengebühren mit hoher Wahrscheinlichkeit vom Verfassungsgerichtshof für unrechtmäßig erklärt und zurückgenommen wird. Die Universitäten tragen jedoch das Risiko für ein solches Abenteuer – der zuständige Minister kann sich seiner Sache nicht sonderlich sicher sein, wenn er jegliche Ausfallhaftung für die Universitäten ablehnt.

Von der rechtlichen Situation abgesehen zeigt sich jedoch, dass Studiengebühren auch keinen relevanten Beitrag zur Hochschulfinanzierung leisten können und von volatilen Studierendenzahlen abhängig sind. Damit verlieren die Universitäten endgültig jede Planungssicherheit, vor allem wenn bedacht wird, dass einzelne Universitäten die Beiträge je nach Gutdünken erhöhen oder herabsetzen können. Das bedeutet im schlimmsten Fall einen Gebührenpreiskampf am Hochschulsektor, dessen Leidtragende vor allem die Studierenden, letztendlich aber alle Universitätsangehörigen sind.

Es muss Aufgabe der Politik sein, die Rahmensetzung für den Hochschulsektor vorzugeben und die Argumente für oder gegen Studiengebühren im demokratischen Diskurs zu erörtern. Politischer Stillstand und das Abwälzen von Entscheidungskompetenz auf die Verwaltungsebene ist weder im Sinne der Universitäten, noch der Politik und darüber hinaus demokratiepolitisch bedenklich. Der Senat der Johannes Kepler Universität ist jetzt in der Verantwortung, für den Erhalt des Hochschulsektor einzutreten. Das bedeutet auch, sich gegen die Pläne von Minister Töchterle auszusprechen – nicht zuletzt weil die Rechtssicherheit zehntausender Studierender gewahrt werden muss.

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